АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ - ЧУВАШИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 апреля 2014 г. по делу № А79-574/2014

Резолютивная часть решения оглашена 10.04.2014.
Мотивированное решение изготовлено 16.04.2014.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии под председательством судьи, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики и Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии, г. Чебоксары о признании недействительными пунктов 1, 2 и 4 решения и предписания от 07.11.2013 по делу № 35/05-AM3-2013,
третье лицо - муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги", г. Чебоксары,
при участии: представителя Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом - О., по доверенности от 09.01.2014 № 039-6, представителя Управления ФАС по Чувашской Республике - Чувашии - ведущего специалиста-эксперта Л., по доверенности от 09.01.2014 № 01-46/19, представителя МУП "Ритуальные услуги" - Х., по доверенности от 26.02.2014 № 1,

установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - администрация г. Чебоксары, администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 4 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Чувашское УФАС России, Управление) от 07.11.2013 по делу № 35/05-АМЗ-2013.
В обоснование заявленного требования указывает, что оспариваемым решением администрация города Чебоксары признана нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и ей выдано предписание. По мнению антимонопольного органа, администрация города неправомерно наделила Муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (далее - МУП "Ритуальные услуги", предприятие) функциями по обеспечению по обеспечению соблюдения норм отвода земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов по погребению.
Вместе с тем антимонопольным органом не принято во внимание, что согласно Положению об Управлении жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи, утвержденному решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 06.03.2012 № 503, задачами Управления являются организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Таким образом, с момента утверждения названного Положения на Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи возложена обязанность по организации ритуальных услуг.
Кроме того, постановлением администрации г. Чебоксары от 11.07.2013 № 2205 внесены изменения в Инструкцию о порядке похорон и содержания кладбищ в городе Чебоксары. Согласно изменениям именно на Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи возложено решение вопросов формирования и сохранности архивного фонда документов по погребению, обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил. Были внесены изменения и в устав МУП "Ритуальные услуги", исключающие полномочия предприятия по надзору за кладбищами.
Считает, что на момент рассмотрения дела антимонопольным органом администрацией г. Чебоксары устранены обстоятельства, имеющие признаки наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления. В этой связи считает, что Управление обязано было прекратить дело о нарушении антимонопольного законодательства. Вместо этого администрации выдано предписание о совершении действий, которые ранее уже были совершены.
Несмотря на надлежащее извещение, администрация г. Чебоксары явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила.
Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом (далее - Чебоксарское горкомимущества, комитет), привлеченный к участию в деле в качестве созаявителя определением суда от 05.03.2014, отзыв на заявление не представил.
Его представитель в судебном заседании требования администрации о признании недействительными пунктов 1 и 4 решения и предписания Чувашского УФАС России от 07.11.2013 по делу № 35/05-AM3-2013 поддерживает. Указывает, что выявленные Управлением нарушения были устранены, поскольку распоряжением от 15.10.2013 № 538-р в устав МУП "Ритуальные услуги" были внесены соответствующие изменения. Новая редакция устава предприятия зарегистрирована 28.10.2013.
В этой связи просит признать недействительным пункт 2 решения антимонопольного органа от 07.11.2013 по делу № 35/05-AM3-2013.
Чувашское УФАС России отзывом на заявление и его представитель в судебном заседании требование заявителя не признает. Указывает, что согласно пункту 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона. Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Возможность передачи общественных кладбищ в введение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающим статусом специализированной службы, законодательством не предусмотрена.
Согласно Инструкции о порядке похорон и содержания кладбищ в городе Чебоксары, утвержденной постановлением администрации города Чебоксары от 22.07.2005 № 200 (далее - Инструкция № 200), на МУП "Ритуальные услуги" возложено осуществление функций по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов. Кроме этого хозяйствующий субъект, заключивший муниципальный контракт, обязан содержать места захоронения в надлежащем порядке и обеспечивать соблюдение норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил.
В силу части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случае, установленных федеральным законодательством.
Кроме этого просит учесть, что в ходе рассмотрения дела комиссией Управления установлены факты ведения МУП "Ритуальные услуги" книги регистрации захоронений на кладбище, оформления и выдачи документов о захоронении, регистрационных знаков на могилу, пропусков для въезда на кладбище.
В этой связи считает, что антимонопольным органом сделан правильный вывод о нарушении антимонопольного законодательства и правомерно выдано предписание об устранении последствий такого нарушения.
МУП "Ритуальные услуги", привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, отзывом на заявление и его представитель в ходе заседания суда требование администрации поддерживает.
Выслушав объяснения участников процесса, проанализировав и оценив письменные доказательства, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Кодекса предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Фактические обстоятельства дела свидетельствуют, что 06.12.2012 в Чувашское УФАС России поступило обращение индивидуального предпринимателя Л., которой принадлежит ритуальная служба "Память", по принятию мер антимонопольного регулирования в отношении нарушений, допускаемых МУП "Ритуальные услуги". Заявитель в обращении указал, что предприятие, пользуясь своим положением и вопреки желанию граждан, навязывает последним свои ритуальные товары и услуги, работники предприятия запрещают выполнение ритуальных работ на кладбищах города силами иных хозяйствующих субъектов.
Управление по данному обращению возбудило дело № 8/04-АМЗ-2013, по которому 13.06.2013 комиссия антимонопольного органа приняла решение о выделении в отдельное производство дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации г. Чебоксары по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". В отношении предприятия дело прекращено.
По результатам рассмотрения обращения индивидуального предпринимателя Л. комиссия Управления 07.11.2013 приняла решение по делу № 35/05-АМЗ-2013, которым признала наделение администрацией МУП "Ритуальные услуги" функциями по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов по погребению, нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Данным решением также признано нарушением названной нормы Федерального закона "О защите конкуренции" наделение Чебоксарским горкомимуществом МУП "Ритуальные услуги" функциями по проведению надзора за кладбищами. В этой части производство по делу № 35/05-АМЗ-2013 в отношении комитета прекращено в связи с добровольным устранением нарушения. При этом администрации выдано предписание.
Федеральный закон "О защите конкуренции" распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 Закона).
В части 3 статьи 15 указанного Федерального закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Федерального закона).
Согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает, в том числе, основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности. В части 2 статьи 25 данного Федерального закона установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
В пунктах 1 и 4 статьи 18 указанного Федерального закона установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения относит к число вопросов местного значения городского округа.
В силу части 3 статьи 17 данного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные данной статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 и от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010-35-192.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела. Передача функции органа местного самоуправления по содержанию и ведению муниципального земельного архива законодательством также не предусмотрена.
В пункте 1.3 Инструкции № 200 указано, что организация похоронного дела и содержание кладбищ в городе Чебоксары осуществляется органом местного самоуправления.
Органом местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством создана специализированная служба по вопросам похоронного дела - МУП "Ритуальные услуги".
Пунктом 1.4 Инструкции № 200 в редакции, действовавшей до 11.07.2013, осуществление формирования и сохранности архивного фонда документов по погребению относилось к полномочиям МУП "Ритуальные услуги".
Пункт 6.1 Инструкции № 200 в той же редакции устанавливал, что МУП "Ритуальные услуги" либо иной хозяйствующий субъект, заключивший муниципальный контракт на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения, должен содержать места захоронения в надлежащем порядке и обеспечивать, в том числе, соблюдение норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил.
Согласно пункту 3.1 устава МУП "Ритуальные услуги", утвержденного распоряжением Чебоксарского горкомимущества от 24.08.2006 № 917-р, предприятие создано в целях удовлетворения общественных потребностей в похоронном обслуживании, а также извлечения прибыли. При этом абзац шестой пункта 3.2 устава к числу видов деятельности предприятия относил проведение надзора за кладбищами и их содержанием. Данный абзац был исключен из устава распоряжением комитета от 15.10.2013 № 598-р.
Кроме того, в абзаце шестом пункта 3.5 устава МУП "Ритуальные услуги" указано, что предприятие обязано обеспечить выполнение решений, указаний, предписаний органом самоуправления города Чебоксары, принятых ими в пределах своих полномочий, а также установленных законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Чувашской Республики.
Соответственно предприятие было наделено властными полномочиями органа местного самоуправления по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов по погребению. Тем самым МУП "Ритуальные услуги" совмещало функции органа местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта.
На основании изложенного суд приходит к выводу, администрация г. Чебоксары допустила нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Тот факт, что до принятия комиссией Управления оспариваемого решения, выявленные нарушения были устранены администрацией и комитетом, не может быть основанием для признания названного решения недействительным, поскольку в действия администрации г. Чебоксары и Чебоксарского горкомимущества ограничивали конкуренцию на рынке оказания услуг похоронного дела.
Требование заявителя о признании недействительным предписания Чувашского УФАС России от 07.11.2013 по делу № 35/05-АМЗ-2013 суд считает также необоснованным. Материалы дела свидетельствуют, что МУП "Ритуальные услуги" после внесения в Инструкцию № 200 и в устав предприятия изменений, исключающих из ведения данного предприятия полномочий органа местного самоуправления в области похоронного дела, и вплоть до декабря 2013 года осуществляло функции по обеспечению соблюдения норм отвода земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, а также оформляло иные документы по погребению, что подтверждается, в том числе, актами приема-передачи соответствующих журналов от предприятия к Управлению ЖКХ (см. л.д. 82 - 84, 88 - 90, 112 - 115). Следовательно, Управление законно выдало администрации предписание от 07.11.2013 по делу № 35/05-АМЗ-2013.
В связи с вышеуказанным, суд не находит оснований для удовлетворения требований администрации и комитета.
Вопрос о судебных расходах судом не рассматривается, поскольку заявители освобождены от уплаты госпошлины.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

администрации города Чебоксары Чувашской Республики и Чебоксарскому городскому комитету по управлению имуществом отказать в удовлетворении заявления о признании недействительными пунктов 1, 2 и 4 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 07.11.2013 по делу № 35/05-АМЗ-2013.
Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии в течение одного месяца с момента его принятия.
В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


------------------------------------------------------------------